1 海（hǎi）南垦地（dì）融合发展（zhǎn）背景

        2018 年 4 月（yuè） 13 日，海南省（shěng）宣（xuān）布（bù）建设自由贸易试验区和（hé）中国特色（sè）自由贸易港。至此，海南迎（yíng）来（lái）了前所未有的发展机（jī）遇，“ 全省一盘棋、全岛（dǎo）同城化 ”成为海南整体谋划发展的重要（yào）理念。统筹全省城乡发展、推进农垦和地方城乡一（yī）体（tǐ）化（huà），是促（cù）进海（hǎi）南农垦与地方经济社会协调发展、充（chōng）分发挥海南农（nóng）垦在现代农业建设中的（de）示范带动（dòng）作用（yòng）的关键。同时，垦地融合发展，亦是国家“ 一带（dài）一（yī）路”倡议实施、海南国（guó）际（jì）旅游岛建设、海南（nán）农垦新一轮（lún）改革发展、海南（nán）国土空间规划等众多重大战略和改革的必然要（yào）求。

2 海南垦地融合发（fā）展（zhǎn）现状

2.1 农垦移交社会职能

       从（cóng）2010年起，海南农垦便开始按照“体制（zhì）融入地方、管理融入社会、经济融入市场”的（de）目标（biāo） ，逐步（bù）推（tuī）动（dòng）社会职能（néng）移交市县。 2016 年（nián） 6 月，在《关于海（hǎi）南农（nóng）垦农场社会（huì）管（guǎn）理属地化改（gǎi）革的（de）指导意（yì）见》中提出在（zài）推进基层社会治理创新（xīn）的基础上，海南农垦东昌农场正（zhèng）式挂（guà）牌成（chéng）立“居”，以（yǐ）此正式移（yí）交社会管理职（zhí）能。另（lìng）外，海南农垦直属医院、医疗卫生、公安、水库、住房公积（jī）金及学（xué）前教育等（děng）机构（gòu）及（jí）事（shì）项均全面移交地方；同时（shí），由属地政府进行组织，例如美丽农场、小城镇（zhèn）、危房改造、基础设施等（děng）多项（xiàng）民生项目均（jun1）被纳入（rù）地方统筹（chóu）规划。

2.2 农垦（kěn）土地资源实施资产化、资本化

       土地作为海南（nán）省的宝贵资源（yuán），实施土地资本化（huà）及（jí）资产化，对（duì）解（jiě）决部分资金紧缺问（wèn）题非常重要。海南省（shěng）及海（hǎi）南农垦非常支持（chí）海南（nán）农垦土（tǔ）地资产化、资本化。2019 年 11 月，海南农（nóng）垦在充分考虑适宜证（zhèng）券化试（shì）点的土地（dì）清单基础上，积极策划证券（quàn）化产品 ，并（bìng）实施“ 工银（yín）瑞投—— 海垦（kěn）控（kòng）股集团土地承包（bāo）金资产支持专项计划”，至此，以国有土地租（zū）金收益（yì）权作为证券产品（pǐn）正式成为可能。该计划的成功（gōng）实施，是海垦集（jí）团土地资本（běn）化、证券化改革创（chuàng）新（xīn）的重要成果，对垦（kěn）区企（qǐ）业有效盘活土地资源（yuán）具有重要的示范作用。

2.3 发挥龙头企业作用，进行产（chǎn）业整合

       历年来，海南农（nóng）垦（kěn）主要（yào）以（yǐ）橡胶为主导产业（yè），其他产业在规模、结构等方面（miàn）均实力较弱。近年来，海南省迎来改革发（fā）展新机遇，作（zuò）为（wéi）海南最大（dà）的（de）国有企业（yè），海（hǎi）南农垦深感责任重大。因此，海南农垦充分把握改革新（xīn）动力，坚持创（chuàng）新、协调 、绿色 、开放 、共享的发（fā）展理念 ，加快实施“ 八八战略”。 2016 年后，海南农垦明（míng）确自身定位和历史责任 ，在产业方面 ，组建了（le）茶业（yè） 、果业、胡椒业等公（gōng）司；在金融方面，组建（jiàn）了草畜、南繁 、医疗养生、金融控股等公司 ；在运营（yíng）方面（miàn），组建（jiàn）了实业、商贸物（wù）流等专业（yè）化公司。例如，海垦果业通（tōng）过构建“ 海垦果业集团+ 专业合作社”的股（gǔ）份合作（zuò）经营模（mó）式，联结（jié）芒果种植（zhí）户，实现芒果（guǒ）产业（yè）资（zī）源的有效整合 ；茶叶公司通过对茶产业资源、茶叶加工、茶叶（yè）品牌（pái） 、茶叶销（xiāo）售渠道等（děng）方面的有效（xiào）整合 ，解决了海（hǎi） 南茶产业“小、散、弱”等问题。海南农垦通过“八八战略”的实施，充分发挥了龙（lóng）头企业（yè）带动（dòng）作用，促进了海南现代农业产业转型升级及提质增（zēng）效，给垦（kěn）地产业融合（hé）发展带来积极影（yǐng）响。

2.4 积极（jí）开展（zhǎn）招商（shāng）引资

       为全（quán）力支持海南自贸区（港）建设（shè），海南农垦发挥骨干作用（yòng），立（lì）足于垦地合作、全面发展，保持与（yǔ）地方步（bù）调一（yī）致，积极开展招商引资工作，为海南经（jīng）济发展注入（rù）新动能 。 2018年（nián）5 月（yuè） ，《2018 中国(海（hǎi）南)自由贸易试验区（qū）(港)百日大招商(项（xiàng）目（mù）) 活动实施方案》发布，为（wéi）各市县政府及各单（dān）位的招（zhāo）商（shāng）工作指（zhǐ）明方向。为积极响应该（gāi）方（fāng）案，切（qiē）实推进海南招（zhāo）商引资（zī）工作，海南农垦专门制定 了《海南农垦百（bǎi）日大招商（shāng）活动实施方案》，由海垦集团（tuán）领导班子亲（qīn）自指导，成立多（duō）个招商小组，围绕海垦“ 八（bā）八战略”，依托（tuō）医疗健康、会展（zhǎn）、海洋经（jīng）济（jì）、新能源汽车（chē）等产业（yè），对（duì）国内外相关（guān）行（háng）业排名前 5 名（míng）的企业、世（shì）界（中国（guó））500 强企业等 50 家（jiā）以上企业实施（shī）“走（zǒu）出去（qù）”措施（shī），开展点对点招商。在招商过程中，海南（nán）农垦以打造一流营商（shāng）环境、优化服务、极简审批等相关配（pèi）套政策，吸引（yǐn）了广大客商到海南农（nóng）垦投资兴业。海南农垦（kěn）致（zhì）力于以（yǐ）产业招商（shāng）、精准招商、以商招商、人才引进和（hé）科技招商（shāng）等方式，与众多投资（zī）企业达成共识，签订（dìng）协议，为充分挖掘海（hǎi）南农（nóng）垦（kěn）丰富的资源潜力，推进垦地合作开发、助力海南自贸区（港）建设打下良好（hǎo）基础。

3 海南垦地融合发展（zhǎn）存在（zài）问题

3.1 规划不衔接（jiē）

       长期以来，海（hǎi）南农垦系统（tǒng）自（zì）成体系（xì），本轮全省“多规（guī）合一”规划编制恰逢新一（yī）轮农垦（kěn）改革体（tǐ）制机制及机构人员时期，出现问题（tí）主要有：一方面，土地规划 由当地（dì）市县政府统筹，另一方面，垦区土地的所有权在农垦企业，使得农垦与市县政府在（zài）规划衔接和土（tǔ）地（dì）利用工作（zuò）方（fāng）面脱节。目前（qián），垦（kěn）区有近百个生（shēng）产队居（jū）民点（diǎn）建设用（yòng）地被腾退（tuì），农场（chǎng）场（chǎng）部建成区、现（xiàn）有（yǒu）场（chǎng）部（bù）及生产队基本未被纳（nà）入（rù）城镇体系，且建设用（yòng）地规模基本（běn）按照现状用地规模进行确定。据悉，“多规合一”规划划定（dìng）农垦（kěn）开（kāi）发边界（jiè）面积3.27 万hm2，其中建设（shè）用地总（zǒng）量调（diào）控指（zhǐ）标为2.29 万hm2，农垦新增建设用地指标（biāo）较少，同时大量农垦场（chǎng）部、连队等现状建设用地被规划为农用地；海南农（nóng）垦开发边界内划定永久基本农田 980 hm2，陆域（yù）生态保护红线593 hm2，二者合计（jì）1573 hm2，占开（kāi）发边界总面积的4.77%，占（zhàn）建设用地可扩展空间的17.9%。据统计，开发边界与陆（lù）域生态保护红线（xiàn）、永（yǒng）久基本农田（tián）两条底线（xiàn）控制严重冲突，且陆（lù）域生态保护红线和（hé）永久基本农田零（líng）星（xīng）分（fèn）散在（zài）开发边界内，导（dǎo）致开发边界内的土地难以（yǐ）利用（yòng）。

3.2 合作不深入

       为确保垦地间形成利益共同体，针对垦地融（róng）合发展（zhǎn）现状，海南农垦（kěn）与海南省澄迈、陵水、乐东县政府共（gòng）同出资成立草畜科技有限公司（sī），共同发展（zhǎn）草（cǎo）畜产业，但在企（qǐ）业（yè）运营（yíng）过程中（zhōng），在公司治理、项目投资决策等（děng）方（fāng）面各股东存（cún）在分歧，公司实质（zhì）性投资（zī）难以落实。为了加快推进南平（píng）产业园开发建设，海南农垦与（yǔ）陵（líng）水（shuǐ）县政府共同出（chū）资成立南平医疗（liáo）养生产业园开发建设公司，并（bìng）积极（jí）开展了规划（huá）、设计（jì）及论证等前期（qī）的工作，但（dàn）在园区开发（fā）运营模式、管理（lǐ）机制、产业扶（fú）持政策方（fāng）面很难（nán）达成（chéng）一（yī）致。

3.3 对接不顺畅

       过去，海南农垦与地方（fāng）实行的是并行经济发展政策，分别采（cǎi）用不同的体制和（hé）模式（shì），基本为2个相对独立的（de）体系，在经（jīng）济（jì）社会发展中呈（chéng）现出明显的“二元结构”，造（zào）成（chéng）农垦和（hé）地方在行政管（guǎn）理（lǐ）、司法、基（jī）础设施建设（shè）等方面存在诸多（duō）矛盾。随着时代的发（fā）展和市场经济的变（biàn）化，海南农（nóng）垦产业经（jīng）济市场化和 社会职能管（guǎn）理改（gǎi）革成（chéng）为了必（bì）然趋势。市场化程度（dù）的（de）深入推进和农垦改革（gé）的逐步（bù）完成，为探索（suǒ）农垦与 地方经（jīng）济协调发展创造了条件和（hé）机遇（yù），垦地（dì）合作及 协（xié）调（diào）发展前景较好。但是，由于垦地的（de）长期发展相 对独立，目前面临诸（zhū）多（duō）融合发展（zhǎn）问题，特别是在垦地对接协调上，仍然存在垦地（dì）矛（máo）盾复（fù）杂、沟通效率低（dī）、沟通效（xiào）果（guǒ）不佳等问题，主要表现在职责（zé）不清、网格化巡查不完善、联合打击（jī）工作（zuò）协调机制不顺等（děng）。

4 海南垦地融合发（fā）展实施路径

4.1 空间规划一体化

       政（zhèng）府在编制本市县（xiàn）国土空（kōng）间（jiān）规（guī）划时，应（yīng）充分重视垦（kěn）地融（róng）合发展有关事项，建立起与农垦的编制协同关系。一是，在资规局设置“临时坐班”制（zhì），根（gēn）据需（xū）要，安排（pái）农垦人员在（zài）资规局临时办公，允许农垦（kěn）人员协助开展国土空间规划相关工作（zuò），便于对涉及到垦地规划（huá）衔（xián）接（jiē）问题时进（jìn）行及时反馈及处理，确保规划协调工（gōng）作高效（xiào）进行。二（èr）是，在资（zī）规局的协（xié）调下，农（nóng）垦专员与市县国土空间规划编制单位（wèi）保持（chí）密（mì）切联系（xì），按照规划传导机制（zhì），落实省级规划总体布局和指标（biāo）分（fèn）配；由农垦统筹系统内关于国（guó）土空（kōng）间开发（fā）、保护、整治修复需（xū）求，在农垦系（xì）统内优化建设（shè）用地空间（jiān）布局、优化永久基本农田、生态红线（xiàn）布局等（děng）。

4.2 产业融入一（yī）体化

       农（nóng）垦企业要积（jī）极参与到属地国（guó）民经济评（píng）价、社（shè）会发展计划、政府（fǔ）工作报告等（děng）相（xiàng）关工作，根据区位优势、资源禀赋和产（chǎn）业（yè）发展（zhǎn）定位开展项（xiàng）目策划、招商引资等工作，确保农（nóng）垦产业与（yǔ）属地区（qū）域经（jīng）济、社会发展相匹配。同时，农垦应在与地方政（zhèng）府协调的基础上，积极参与国土空间规划、产业规划、乡村振兴规划（huá）等，建立垦地相互依（yī）存、相互促进的良好关系。各市（shì）县政（zhèng）府（fǔ）要将农垦各类产业园区建设纳（nà）入属地政府（fǔ）的重点（diǎn）工作并给予支持（chí），将园（yuán）区的发展情况纳入市（shì）县政府的考核（hé）体系，保证（zhèng）各类园区平等享受所在市县的各项普惠（huì）性政策（cè）。另外，省级在下达给（gěi）农垦新增（zēng）建设（shè）用地指标、追加分配每年结（jié）余及收回（huí）指标时，应统筹考虑，均衡（héng）垦（kěn）地产业发展，促进农垦产业（yè）园区健（jiàn）康发（fā）展和项目顺利进（jìn）行。

4.3 公共（gòng）基（jī）础设施建设一体化

       各市县政（zhèng）府应将垦区“ 五网”基础设施（shī）纳（nà）入到地方统一规（guī）划建设中（zhōng）来，给（gěi）予财政（zhèng）支（zhī）持，以“ 地方财政资金+ 农（nóng）垦（kěn）自有资金+ 社会资本”的投（tóu）入方式，加大投入力度，补（bǔ）齐垦区基（jī）础设（shè）施建设短板，推动农垦和（hé）地方（fāng）基础设施建设有效衔接。基层医疗卫生机（jī）构标准化建设是海南省推进乡村振（zhèn）兴战略、城乡一（yī）体化的重（chóng）要（yào）任务，因此（cǐ）农垦（kěn）企业要（yào）按照“ 用集（jí）体（tǐ）土（tǔ）地，建集（jí）体设施（shī），供集体使用（yòng）”的原则，主动配（pèi）合市县政府相关部（bù）门（mén），采取灵活（huó）多样的方式，确保各作（zuò）业（yè）区、生产队卫生室建设，补齐基层医疗卫生（shēng）短板，推进城乡医（yī）疗卫（wèi）生均衡发展，提高垦地间基层卫生机构标（biāo）准（zhǔn）化（huà）水平和（hé）服务能力。

4.4 土地利用一体化

       目（mù）前，垦区（qū）部分（fèn）生产（chǎn）队存量建（jiàn）设用（yòng）地利用分散、效率低下，造（zào）成较大（dà）的（de）资源浪费。省级相关职能部门应会同农垦研（yán）究（jiū）出台（tái）垦区存（cún）量建（jiàn）设用地（dì）置换的有关规定，明确在总量不突破的前（qián）提下（xià），允许垦区存（cún）量建（jiàn）设（shè）用地在（zài）权（quán）属用地范围（wéi）内（nèi），按照（zhào）集约、节约、高效利用的原则进行空间（jiān）置换，置换后（hòu）仍按存量建设用地管理，原乡村存（cún）量建设用地置换至场 部周边的土地（dì），纳入城（chéng）镇（zhèn）开发边界并按城（chéng）镇建设用（yòng） 地管理。各市县（xiàn）要以新（xīn）型城镇化和美丽乡村建设为契机，在建设用地规划布局、建（jiàn）设用（yòng）地置换手续办（bàn）理、建设用地（dì）供应等方面（miàn）给予充分（fèn）支持，推动垦区（qū）零散存量建设用地优化布局，盘活垦区存量（liàng）建（jiàn）设 用地资源，促进（jìn）垦（kěn）区建（jiàn）设（shè）用（yòng）地集（jí）约节（jiē）约利用。垦区 建设用地应充分发挥其价（jià）值，这对垦地融合发展（zhǎn）、支（zhī）持海南全岛同城化建设具有重要的意义。

4.5 项目招（zhāo）商和落地一体化

        项目招商及落（luò）地是产业发展的重要（yào）条件。为发（fā）挥垦（kěn）地（dì）资源互补优势并充分挖掘海南整（zhěng）体发展（zhǎn）潜力，通过垦地一体化建设助（zhù）力自贸港口建设，对垦地共（gòng）同（tóng）推（tuī）动项目招（zhāo）商和项目落地至关重要。在项目招商方面，需要政府在产业政策、银行贷款（kuǎn）、公共基础设施建设等（děng）方面给（gěi）予大力（lì）支持，为投资企业（yè）创造良（liáng）好（hǎo）的投资环境；另外，需要农垦做好项目（mù）方案策划、资源（yuán）呈现（xiàn）、土地提供，并（bìng）积极主动举办各（gè）种招商活动，为投资（zī）企业进（jìn）入寻找（zhǎo）切入点。在项目（mù）落地（dì）方面，需要政府将项目纳入（rù）规划，并给（gěi）予（yǔ）供地上的便利；另外，农垦应积极协调（diào）政府、投（tóu）资企业、农场（公司）职工多方关系，在（zài）土地征用（租赁（lìn））、土地综合整治等方面发挥（huī）重要作用，切实（shí）推动项目（mù）落地和产业发展。

5 保障措施（shī）

5.1 组（zǔ）织管理

       首（shǒu）先 ，将农垦发展纳入重要（yào）议事日程中来（lái），加强垦地（dì）融合（hé）发（fā）展工作的统筹协调，制定垦地融合发展（zhǎn）行动计（jì）划（huá）年度实施方案 ，形成“ 一级抓一级、层层抓落实”的工作机制，强（qiáng）力推进垦地融合协调发展（zhǎn）进程。另外，农（nóng）垦（kěn）应设置产业发展战略规划部等（děng）部门，并成（chéng）立（lì）垦地融合发展（zhǎn）事务办，积极（jí）联系政（zhèng）府，携（xié）手共进（jìn），高（gāo）效沟通，有（yǒu）效推进垦地融合发（fā）展相关事项。

5.2 政策支持（chí）

       省政府（fǔ）各职能部门（mén）应按照（zhào）自贸区（港）建设的（de）标准，以垦区作（zuò）为自贸区（qū）港建设（shè）中农村地区（qū）发（fā）展的样板，积极研究垦（kěn）地融合发展（zhǎn）的相关政策需（xū）求，以主动（dòng）创（chuàng）新为（wéi）工作思路，在（zài）土（tǔ）地出让金返还、存量建设用地空间置换、土地流（liú）转税费减免等方面给予政策支（zhī）持，为各市县推动（dòng）垦地融合发（fā）展提供支撑（chēng）。

5.3 创建机制

      首先，创建融合模式。打破（pò）“ 壁垒”，寻（xún）求有（yǒu）利于（yú）资源共享、利益共存、风（fēng）险共担（dān）的垦（kěn）地融合发展（zhǎn）模式，全面挖掘海南优势资源，实现“ 全省一盘棋（qí），全岛同城（chéng）化”战略布局（jú）；其次，推动机制创新。不仅要建立起合作模（mó）式，同（tóng）时应（yīng）制定有效的（de）沟（gōu）通、衔（xián）接机（jī）制（zhì），如规划协同机制（zhì）、事务联席会（huì）议（yì）机（jī）制（zhì）、服务（wù）协调机制、监管协（xié）同机制等；再次，建（jiàn）立保障机制（zhì）。应建立（lì）起垦地社会责任共担机制、重大项目风险评估机制、垦地融合发展协（xié）会、垦（kěn）地融合改革创新（xīn）机构（gòu）等。

5.4 人才交流（liú）

       首先，加强挂职交流（liú）。在省级层面，应根据（jù）垦地（dì）融合发展情况，由海垦控股集团与省（shěng）政府各职能部门互派人员挂（guà）职，进行学习及（jí）交（jiāo）流；在市县级层面，以农场（公司）为主与属地市县政府进行（háng）协调，允许农（nóng）垦派出（chū）专（zhuān）员到（dào）相关部门进行挂职，必（bì）要时，亦可通过（guò）农（nóng）垦提出申请，属地政（zhèng）府根据实（shí）际需要，派出相关人员至农垦挂职（zhí）。其次，加强人才引进。垦地应围（wéi）绕农垦改革及自（zì）贸（mào）区（qū）（港（gǎng））建设制（zhì）定（dìng）统一人才引进标准并建立人才评（píng）价机制，处（chù）理好人才引（yǐn）进与（yǔ）培养的关系、刚性引才（cái）与（yǔ）柔性引才的关系、新进人才（cái）与（yǔ）原有人才的关系，确保（bǎo）能够吸（xī）引人才、留（liú）住人才（cái）。海南（nán）农垦（kěn）土（tǔ）地资源丰富（fù），约占海南全省陆域（yù）面积的 1/5，在海南的发展过程中具有（yǒu）举（jǔ）足轻重的地（dì）位。特（tè）别是在（zài）当（dāng）前（qián）海南自贸区（港）建设（shè）大背景下，加强垦地融合发展，促进资源优势（shì）互补，实（shí）现（xiàn）利益最（zuì）大化，更好的推动与（yǔ）建设海南（nán）省（shěng）“全省一盘棋，全岛同城化”战略布（bù）局。