1 海南（nán）垦地融合发展背景

        2018 年（nián） 4 月（yuè） 13 日，海南省宣布建设（shè）自由（yóu）贸易试验区（qū）和（hé）中国特色自由贸易（yì）港。至此（cǐ），海南迎来了（le）前所未有的发展机遇，“ 全省一（yī）盘棋、全岛同城化 ”成（chéng）为海南（nán）整体（tǐ）谋划（huá）发展的（de）重要理念。统筹全（quán）省（shěng）城乡发展（zhǎn）、推进（jìn）农垦和地方城乡一体化，是促进海南（nán）农垦（kěn）与（yǔ）地方经济社会（huì）协调发展、充分发挥海（hǎi）南农垦在（zài）现代农业建（jiàn）设中的（de）示范带动作用的关键。同时，垦（kěn）地融合发（fā）展，亦是国家“ 一带一路”倡议实施、海（hǎi）南（nán）国际旅游岛建（jiàn）设、海南（nán）农垦新一轮改革发展、海南国土空间规划等众多重大战略和改革的必（bì）然要（yào）求。

2 海南垦（kěn）地融合发展现状

2.1 农垦移交社会职能

       从（cóng）2010年（nián）起（qǐ），海（hǎi）南（nán）农垦便开始按照“体制（zhì）融入地方、管理融（róng）入社会、经济融入市场”的（de）目标 ，逐步（bù）推动社会职能移交（jiāo）市县（xiàn）。 2016 年 6 月，在（zài）《关于海南农垦（kěn）农场社会管理属地化改革的指导意见》中提出在推进（jìn）基层社会治理创（chuàng）新的基础上，海（hǎi）南农垦东昌农场正式挂牌成立“居”，以此正式移交社会管（guǎn）理职能。另外，海南农垦直属医院（yuàn）、医疗卫（wèi）生（shēng）、公安、水库、住房公（gōng）积金及学前教育等机（jī）构及事项均全面移交地方；同时，由属（shǔ）地政府进行（háng）组织，例（lì）如美丽农（nóng）场、小城镇、危（wēi）房改造、基础设（shè）施等多项民生项（xiàng）目均被纳入地方统筹规（guī）划。

2.2 农垦土地（dì）资源实施资产化（huà）、资本化

       土（tǔ）地（dì）作为（wéi）海南（nán）省的宝贵资源，实施土（tǔ）地（dì）资（zī）本化及（jí）资产（chǎn）化，对解（jiě）决部分资金紧（jǐn）缺问题非常重要。海南省（shěng）及海南农垦非（fēi）常支持海南农（nóng）垦土（tǔ）地资产化、资本化（huà）。2019 年 11 月，海南（nán）农垦在充分考虑适宜（yí）证（zhèng）券化试点的土地清单基础上，积极策划证（zhèng）券（quàn）化产品 ，并实施“ 工银瑞投—— 海垦控股集团土地（dì）承包金资（zī）产（chǎn）支持专项计划”，至此，以国有土地租（zū）金收益权作为（wéi）证（zhèng）券产品正式成（chéng）为可能。该（gāi）计划（huá）的（de）成（chéng）功实（shí）施，是海垦（kěn）集团土地资本（běn）化、证券化改革创新的重要成果，对垦区企（qǐ）业有效盘活（huó）土地（dì）资源（yuán）具有重要的示范（fàn）作用。

2.3 发挥龙（lóng）头（tóu）企业作用，进行产业整合

       历（lì）年来，海南（nán）农垦主要以橡胶为主导产业（yè），其他产业在规模、结（jié）构等方面均实力较弱（ruò）。近年来，海南省迎来改革发展（zhǎn）新机遇，作为海南最大的国有企业，海南农垦深（shēn）感责任重大。因此，海南农（nóng）垦充分把握改革新动力（lì），坚持（chí）创新、协调 、绿色 、开放 、共享的发（fā）展理念（niàn） ，加快实（shí）施（shī）“ 八八战略”。 2016 年（nián）后，海南农垦明确自身定（dìng）位和历史责（zé）任 ，在产（chǎn）业（yè）方面 ，组建了（le）茶业（yè） 、果业、胡（hú）椒业等公司；在（zài）金融方面，组建了草畜、南繁 、医疗养生、金融控股等公（gōng）司 ；在（zài）运营方面（miàn），组（zǔ）建了实业、商贸物流等专业化公（gōng）司。例（lì）如，海垦果业（yè）通过（guò）构建“ 海垦果业集团（tuán）+ 专业合作社（shè）”的股份合作经营模式（shì），联结芒果种植户，实现芒（máng）果产业资源的（de）有效（xiào）整合 ；茶叶公司通过对（duì）茶产业资源、茶叶加工、茶叶品（pǐn）牌 、茶（chá）叶销售（shòu）渠道（dào）等方面的有效整合 ，解决了（le）海（hǎi） 南（nán）茶产业（yè）“小、散（sàn）、弱（ruò）”等问题。海南农垦通过“八（bā）八战略”的实施，充分发挥了（le）龙头（tóu）企业（yè）带动作（zuò）用，促进了海南（nán）现代农业产业（yè）转型（xíng）升级（jí）及提质增效，给垦地产业（yè）融合发展（zhǎn）带来（lái）积极影响。

2.4 积极开展招商引资（zī）

       为全力支持海（hǎi）南自贸区（港）建设，海（hǎi）南农垦发挥（huī）骨干作用（yòng），立（lì）足于垦地合作、全面发展，保持与地方步调一致，积极开展招商引（yǐn）资工（gōng）作，为海南（nán）经济发展注入新动能 。 2018年（nián）5 月 ，《2018 中国（guó）(海南)自由贸易试验区(港)百日大招商(项目（mù）) 活动实（shí）施方案（àn）》发（fā）布，为（wéi）各市县政府及各单位的招商工作指明方向。为积极响（xiǎng）应该方案，切实推进海南招（zhāo）商引资工作，海南农垦专门制定 了《海南农垦百（bǎi）日大招商活动实施方案》，由海垦集团（tuán）领（lǐng）导班子亲自指导（dǎo），成立多个（gè）招商小组，围绕海垦（kěn）“ 八八战略”，依托医疗健康、会展、海（hǎi）洋经济（jì）、新（xīn）能源（yuán）汽车等产业，对国内外相关行业排（pái）名前 5 名的企业、世界（中国）500 强企业等 50 家以上（shàng）企业实施（shī）“走出去”措施，开展点对（duì）点招商。在招商（shāng）过程中，海南农垦以打造一流（liú）营商环境、优（yōu）化服务、极简审批等相关（guān）配套政策，吸引了（le）广大客商到海南农垦投资兴业（yè）。海（hǎi）南农垦致力于（yú）以产业招（zhāo）商、精准招商、以（yǐ）商招商（shāng）、人才引进和科技招商等方式，与（yǔ）众多投资企业达成共识，签（qiān）订协（xié）议，为充分挖掘海南农垦丰富的资源潜力，推进垦地合作（zuò）开发、助力海南（nán）自贸区（qū）（港（gǎng））建设打（dǎ）下良（liáng）好基础。

3 海南垦地融合发（fā）展存在问题

3.1 规划（huá）不衔接

       长（zhǎng）期以来，海南农垦系统自成体系，本（běn）轮全（quán）省“多规（guī）合一”规划编制恰逢新一轮农（nóng）垦改革（gé）体制机制及机构人员（yuán）时期（qī），出现问题主要有：一方面，土地规划 由当（dāng）地市县政府统筹，另一方（fāng）面，垦区土地（dì）的所有（yǒu）权在农垦企业（yè），使得农垦与市县（xiàn）政府在规划衔接和土地（dì）利（lì）用工作方面脱（tuō）节（jiē）。目前，垦（kěn）区有近百个生产（chǎn）队居民点建（jiàn）设用地被腾退，农场场部建成区、现（xiàn）有场部及生产队基本未（wèi）被纳（nà）入城镇体系，且建设用地规模基本（běn）按照现状用地规模进行确定。据（jù）悉，“多（duō）规合一”规划划定农垦（kěn）开发边界（jiè）面积3.27 万hm2，其中建设（shè）用地总量调（diào）控指标为2.29 万hm2，农垦新增建设用地指标较少，同时大量农（nóng）垦（kěn）场部、连队等现状建设用（yòng）地被规划为农用地；海南农垦开发边界内划定永（yǒng）久基本农（nóng）田 980 hm2，陆域生（shēng）态保护（hù）红线593 hm2，二者合（hé）计1573 hm2，占（zhàn）开发边界总面积的4.77%，占建设用地可扩（kuò）展空间的17.9%。据统计，开发（fā）边界与陆域生态保护红线、永久基（jī）本农（nóng）田两条底（dǐ）线控制（zhì）严重冲突（tū），且陆域生（shēng）态（tài）保护红线和永久基本（běn）农田零星分散（sàn）在开发边界内，导致开（kāi）发边界内的土地难以利用。

3.2 合作（zuò）不深入

       为确保垦地间形（xíng）成利（lì）益共同体，针（zhēn）对垦地融合发（fā）展现状，海南（nán）农（nóng）垦与海（hǎi）南省澄迈、陵水、乐东县政府共同出资成立草（cǎo）畜（chù）科技有限公司，共同（tóng）发（fā）展草畜产（chǎn）业，但（dàn）在企业运（yùn）营过程中，在公司治理、项目投资决策等方面各股东存在分（fèn）歧（qí），公司实（shí）质性投资（zī）难以落实。为了加快推进南（nán）平产业园开发建设，海南农垦与陵（líng）水（shuǐ）县政府共同出资成立（lì）南平医疗养生产（chǎn）业园开发建设公司，并积极开展了规划、设计及论证（zhèng）等前（qián）期的工（gōng）作，但在园（yuán）区开发运营模式、管理机制、产业扶持（chí）政策方面很难达成一致。

3.3 对接不顺畅（chàng）

       过去（qù），海南（nán）农垦（kěn）与地方实行的是并行经济发（fā）展政（zhèng）策，分别采用（yòng）不同的体（tǐ）制（zhì）和模式，基本为2个相对（duì）独立的体系，在经济社（shè）会发展中（zhōng）呈现出明显的（de）“二元（yuán）结构”，造成农垦和地方在行政管（guǎn）理、司法、基础设施（shī）建设等方（fāng）面存（cún）在诸多矛（máo）盾。随着时代的发展和市场经（jīng）济的变化，海南（nán）农垦（kěn）产业经济市（shì）场化和 社会职能管（guǎn）理改（gǎi）革（gé）成为了必然趋势。市场化程度的深入推进（jìn）和农垦改革的逐（zhú）步完成，为探索（suǒ）农垦（kěn）与 地方经济协（xié）调发（fā）展创（chuàng）造了（le）条件和机遇，垦地（dì）合作及 协调发展前景较好。但是，由于垦（kěn）地的长期发展相 对独立，目前面临诸多融合（hé）发展问题，特别是在垦地对接协（xié）调（diào）上，仍然存在垦地矛盾复（fù）杂、沟通效率低、沟（gōu）通（tōng）效果不（bú）佳（jiā）等问题（tí），主要表（biǎo）现在职责不清（qīng）、网格化（huà）巡查不（bú）完善、联（lián）合打击工作协调机制（zhì）不顺（shùn）等（děng）。

4 海（hǎi）南垦地（dì）融（róng）合发展实（shí）施路径

4.1 空间规划（huá）一体（tǐ）化

       政府在编制本市县国土空间规划时，应（yīng）充分重（chóng）视垦地融合发展有关（guān）事项（xiàng），建立（lì）起与农垦的编制协同关系。一是（shì），在资规（guī）局设置“临时坐班（bān）”制，根据需要，安排农垦人员在资规（guī）局临时（shí）办公，允许农垦（kěn）人员协助开展国土空间规划（huá）相关工作，便于对涉及到垦（kěn）地（dì）规划衔接问题时进行（háng）及（jí）时反馈（kuì）及处理，确保规划协调工作（zuò）高效进行。二是，在（zài）资规局的协调下，农垦（kěn）专（zhuān）员（yuán）与市县国土空间规划编制单位保（bǎo）持密切联系，按照规划传导机制，落实省级规划总体布（bù）局和指标（biāo）分（fèn）配；由农垦统（tǒng）筹（chóu）系统内关于国土空间开（kāi）发、保护、整治修（xiū）复需求，在农垦系统内优化建设用地空（kōng）间布（bù）局（jú）、优化永久基本农田、生态红线布局等（děng）。

4.2 产业融入一体化

       农垦企业要积极参与到（dào）属地国民经济评（píng）价、社会（huì）发展计划、政府工（gōng）作报告等相关工作，根据区位优势、资源（yuán）禀（bǐng）赋和产业（yè）发展（zhǎn）定位开展项目策（cè）划、招商（shāng）引资等工作（zuò），确保农垦产业（yè）与（yǔ）属（shǔ）地区域经（jīng）济、社会发展相匹（pǐ）配。同时，农（nóng）垦（kěn）应在与地方政府协调的基础上，积极参与国土空间（jiān）规划（huá）、产业规划、乡村振兴规划等，建立垦地（dì）相互（hù）依（yī）存（cún）、相（xiàng）互促进（jìn）的（de）良好关系。各市县政府要将（jiāng）农垦各（gè）类产业园区建设纳入属地（dì）政府的重点工作并（bìng）给予支持，将园区（qū）的发展情况（kuàng）纳入市县政府的（de）考核体系，保证各类园区平等享受所在市县的各（gè）项普惠性政（zhèng）策。另外，省级（jí）在下达给（gěi）农垦新（xīn）增建设（shè）用地指标、追加分配每年结余及（jí）收（shōu）回指标时，应统（tǒng）筹考虑，均衡垦地产业发展（zhǎn），促进农垦产业园区健康发展（zhǎn）和项目顺（shùn）利进行。

4.3 公（gōng）共基（jī）础设施建设一体化

       各市县政府应将垦区“ 五网”基础设施纳入（rù）到地方统一规划建设中来，给（gěi）予财政支持（chí），以（yǐ）“ 地方财政资金（jīn）+ 农垦自（zì）有资金+ 社（shè）会资本”的投入方式，加大投入力度，补齐（qí）垦区基（jī）础（chǔ）设施建设（shè）短板，推动农垦和（hé）地（dì）方基础设施建设有效衔接。基层医疗卫生机构标准化建设是（shì）海南省（shěng）推（tuī）进（jìn）乡（xiāng）村振兴战略、城（chéng）乡（xiāng）一体化的重要任（rèn）务（wù），因此农垦（kěn）企业（yè）要按照（zhào）“ 用集体土地，建（jiàn）集体设施，供集体使用”的原则，主动配（pèi）合（hé）市县（xiàn）政府相关（guān）部门，采取灵（líng）活（huó）多样的（de）方式，确（què）保各作业区、生产（chǎn）队卫生室建设，补齐基层医疗卫生短板，推（tuī）进城乡（xiāng）医疗卫生均衡发展，提高垦地间（jiān）基（jī）层卫生机构标准化（huà）水平和（hé）服务能（néng）力。

4.4 土地利用一体化

       目前，垦区部分（fèn）生产队（duì）存（cún）量建设用地利用分散、效率低下，造（zào）成较（jiào）大的资源浪费。省级相关（guān）职能部门应会同农（nóng）垦研究出台垦区（qū）存量建设（shè）用地置（zhì）换的有（yǒu）关（guān）规（guī）定，明确在总量不突破（pò）的前提下（xià），允许垦区存量（liàng）建（jiàn）设用地在（zài）权属用地范围内，按照集（jí）约、节（jiē）约、高效利用的原则（zé）进行空间置（zhì）换，置换后仍按存量建设用地管理，原乡村存量建设用地置换至场（chǎng） 部（bù）周（zhōu）边的土地（dì），纳入城镇开（kāi）发边（biān）界并按城镇建设用 地管理。各市县要以新型城镇（zhèn）化和美（měi）丽乡村建（jiàn）设（shè）为契机，在建设用地规划布局（jú）、建设用（yòng）地置换手续办（bàn）理、建设用地供（gòng）应（yīng）等方（fāng）面（miàn）给（gěi）予充分支（zhī）持，推动垦区（qū）零散存量（liàng）建设用地优化布（bù）局，盘活垦区存量建设 用地资源，促进垦区建设（shè）用地集约节约（yuē）利用。垦（kěn）区（qū） 建设用地应充分发挥其价值，这对垦地融合发展（zhǎn）、支持（chí）海南全岛同城（chéng）化建设具（jù）有重要的意义。

4.5 项目（mù）招商和落地（dì）一体（tǐ）化

        项目招商及落（luò）地是（shì）产业发展的重要条件。为发（fā）挥垦地资（zī）源互（hù）补优势并充（chōng）分挖（wā）掘海南整体发展潜力，通过垦地（dì）一体（tǐ）化建设助力自贸港口建设，对垦地共同推动项目招商和（hé）项目落（luò）地至（zhì）关（guān）重（chóng）要（yào）。在项（xiàng）目招商方面，需要政府在产业政（zhèng）策、银行贷（dài）款、公共（gòng）基础（chǔ）设施建设等方（fāng）面给予大力（lì）支持，为投资企业创造良好的投资环（huán）境；另外，需要（yào）农（nóng）垦做（zuò）好项目方案策划、资源（yuán）呈现、土（tǔ）地（dì）提（tí）供，并积极主动举办各种招商活动，为投资企（qǐ）业（yè）进入（rù）寻（xún）找（zhǎo）切入点。在项目落地方（fāng）面，需要政府将项目纳（nà）入规划，并（bìng）给予供地上的便利（lì）；另（lìng）外，农垦应（yīng）积极协调政府、投资企业、农场（公司）职工多方关系（xì），在土地（dì）征用（租赁）、土地综合整（zhěng）治等（děng）方（fāng）面发挥重要作用，切实（shí）推动项（xiàng）目落（luò）地（dì）和（hé）产业发展（zhǎn）。

5 保障措施

5.1 组织管理

       首先 ，将（jiāng）农（nóng）垦发展纳入重要议（yì）事日程中（zhōng）来，加强垦地融合发展工（gōng）作的统筹协调，制定垦地融合发展行动计划年度实施（shī）方案 ，形成“ 一级抓（zhuā）一级、层层（céng）抓落实”的工（gōng）作机制，强力推进垦地融合协调发展进程。另外（wài），农（nóng）垦应设置产业（yè）发展战略规划部等部（bù）门（mén），并成立垦地融合（hé）发展事务办，积极联系（xì）政府，携手共进，高效沟通，有效（xiào）推进垦地融合发展相（xiàng）关事项。

5.2 政策支持

       省政府各职能部门应按照自贸区（港）建设（shè）的标准，以垦区作为自贸区港建设中农村地区发（fā）展的样板，积极研究垦地融（róng）合发展的相关政策需（xū）求，以主动（dòng）创新为工（gōng）作思路，在（zài）土（tǔ）地出让金（jīn）返还、存量建设用地空（kōng）间置换、土地流转税费减免等（děng）方面给予政策（cè）支持（chí），为各市县推动垦地融合（hé）发（fā）展提（tí）供支撑。

5.3 创建机制

      首（shǒu）先（xiān），创建融合模式。打破“ 壁垒”，寻求（qiú）有利于资源共享、利益共（gòng）存、风险共担（dān）的垦地融合发展模式，全面挖掘海南优势资源，实现“ 全省（shěng）一盘棋，全岛同城化”战略布局（jú）；其次，推动机制创新（xīn）。不仅要（yào）建立起（qǐ）合作模（mó）式，同时应制定有效（xiào）的沟（gōu）通、衔（xián）接机制，如规划协同机制、事务联席会议机制、服（fú）务协调机制、监管协同机（jī）制等；再次，建立保障机（jī）制。应（yīng）建（jiàn）立起垦（kěn）地社会责任共担（dān）机制、重大项目风（fēng）险评（píng）估机制、垦地融合（hé）发展协会、垦地融合改（gǎi）革创新机构等。

5.4 人才交流（liú）

       首先，加强挂职（zhí）交流。在省级层面，应根（gēn）据垦地融合发展情况，由海垦控股集团（tuán）与（yǔ）省政府各职能部门（mén）互派人员挂职，进行学习及交流；在市县级层面，以农场（公司）为主与属地市县政府进行协（xié）调，允许（xǔ）农垦派出专员到相关（guān）部门进行挂职，必要时，亦可通过农垦提出申请，属地（dì）政府根据实（shí）际需要，派出（chū）相（xiàng）关人员至农垦（kěn）挂（guà）职。其次（cì），加强人才引进。垦地（dì）应围绕（rào）农垦改革及自（zì）贸区（港（gǎng））建设制定统（tǒng）一人才（cái）引（yǐn）进标准并建立人才评价机制，处理（lǐ）好（hǎo）人才引进与培养的关系、刚性引才与（yǔ）柔性引才的关系、新进人（rén）才与原有人才的关系，确保能够吸引人才、留住（zhù）人（rén）才。海南农垦土（tǔ）地资源（yuán）丰富，约占海南全省（shěng）陆域面积的 1/5，在海南的发展过程中具有（yǒu）举足轻重（chóng）的地位（wèi）。特别（bié）是在（zài）当前海南自贸（mào）区（港）建设大背景（jǐng）下，加强垦（kěn）地融合发展，促进资源优势互（hù）补（bǔ），实现利益最大化，更好的推（tuī）动与建设海南省（shěng）“全省一盘棋，全（quán）岛同城化”战略布局。